《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》淺析

　　行政處罰程序是保證正確實(shí)施行政處罰的重要問題，既有利于提高行政工作效率，又能保證行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。隨著改革開放的深入和“依法治國”方針的確立，我國的法制建設(shè)正經(jīng)歷著逐步從單一的“重實(shí)體輕程序”過渡到“實(shí)體為主程序?yàn)檩o”再到“實(shí)體、程序等量齊觀”的過程。對工商行政管理機(jī)關(guān)而言，有關(guān)“程序”的第一個(gè)規(guī)定是1987年5月18日頒布、1987年7月1日起實(shí)施的《工商行政管理機(jī)關(guān)檢查處理投機(jī)倒把違法違章案件程序的規(guī)定（試行）》，然后是1993年12月24日發(fā)布并實(shí)施的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定（試行）》，接著是我們這十余年來一直沿用的1996年10月17日發(fā)布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下稱舊程序）。在向現(xiàn)代法治邁進(jìn)的過程中，工商行政管理機(jī)關(guān)肩負(fù)的市場監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)日益艱巨，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的責(zé)任更為重大，對行政執(zhí)法的規(guī)范化要求也越來越高。鑒于舊程序已不足以適應(yīng)當(dāng)前行政執(zhí)法工作的需要，國家工商行政管理總局于2007年9月4日公布了新的程序規(guī)定，即《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（以下稱新程序），自2007年10月1日施行。本文中，筆者將結(jié)合自身多年從事執(zhí)法辦案的工作經(jīng)驗(yàn)，從五個(gè)方面對新程序的亮點(diǎn)、瑕疵及理解應(yīng)用作一番粗淺的探討，以便各位同行在工作中靈活掌握和運(yùn)用。

　　一、對期限的規(guī)定

　　從民法學(xué)的角度講，期限也就是時(shí)間，指能引起民事權(quán)利義務(wù)發(fā)生、變更和終止等法律后果的時(shí)間。新程序在“總則”一章的工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的原則中就在原有的“公正、公開”原則的基礎(chǔ)上增加了“及時(shí)”原則，突顯了期限在整個(gè)程序規(guī)定中的重要地位，有利于提高行政效能，更有利于保護(hù)企業(yè)、其他組織和個(gè)人的合法權(quán)益。在分則的具體條文中，新增加的與期限有關(guān)的規(guī)定包括：新程序第十三條規(guī)定上一級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)確定管轄權(quán)的期限是收到報(bào)送材料之日起五個(gè)工作日內(nèi)；第十七條規(guī)定決定是否立案的期限是收到材料之日起七個(gè)工作日內(nèi)，特殊情況下，可以延長至十五個(gè)工作日；第三十四條第二款規(guī)定超過七日未作出處理決定的，先行登記保存措施自動(dòng)解除；第五十七條規(guī)定行政處罰的期限一般應(yīng)當(dāng)是自立案之日起九十日內(nèi)，案情復(fù)雜的經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長三十日，案情特別復(fù)雜并經(jīng)延期仍不能作出處理決定的由工商行政管理機(jī)關(guān)有關(guān)會(huì)議集體討論決定是否繼續(xù)延期；以第五十七條規(guī)定為例，新程序規(guī)定從立案至作出決定，一般不要超過四個(gè)月，但對特別案件經(jīng)集體討論可無限期處理。實(shí)踐中值得注意的是聽證、公告和鑒定等時(shí)間不計(jì)入案件辦理期限。這是工商行政管理機(jī)關(guān)多年來首次在部門規(guī)章中明確行政處罰的期限，解決了實(shí)際工作中案件久辦不決等問題，在客觀上維護(hù)了執(zhí)法公正，不失為新程序的亮點(diǎn)之一。辦案人員在行使執(zhí)法權(quán)的過程中還應(yīng)當(dāng)注意新程序?qū)Α癤日”和“X個(gè)工作日”的區(qū)別規(guī)定，不可混淆使用。

　　除明確的期限規(guī)定外，新程序中還有兩處“及時(shí)”：一是第二十二條規(guī)定受委托的工商行政管理機(jī)關(guān)在無法協(xié)助調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)函告委托機(jī)關(guān)；二是第五十一條規(guī)定核審機(jī)構(gòu)核審?fù)戤叄瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)退卷。立法者的初衷是遵循效率原則，但筆者認(rèn)為這兩條規(guī)定因無明確期限的限制而導(dǎo)致實(shí)用性不強(qiáng)，容易成為“紙上談兵”。

　　二、對回避的規(guī)定

　　回避本是訴訟法中的概念，原指人民法院審理某一案件的審判人員和其他有關(guān)人員，在與案件有利害關(guān)系或其他關(guān)系，有可能影響案件正確處理時(shí)，退出該案審理的制度。作為我國人民法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的一項(xiàng)重要法律制度，回避制度對于從程序上保證審判人員公正裁判案件、維護(hù)人民法院公正執(zhí)法形象、防止和消除司法腐敗有著重要的意義。新程序在各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中引進(jìn)了更完善的回避制度，既是避免個(gè)人因素對公正執(zhí)法造成不利影響的重要保證，也是避免在將來可能出現(xiàn)的行政訴訟中立于不敗之地的保障機(jī)制，更是弘揚(yáng)執(zhí)法為民、展示執(zhí)法文明的關(guān)鍵因素。它首先在“總則”中將與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的辦案人員的回避作為工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，其次在調(diào)查取證方面增加了首次取證時(shí)應(yīng)告知當(dāng)事人申請回避權(quán)以及回避的方式和決定權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容，第三在重新審查行政處理決定時(shí)規(guī)定原辦案人員應(yīng)當(dāng)回避。

　　盡管新程序相對于舊程序而言在回避制度上已經(jīng)作出了較為詳盡的規(guī)定，但與最高人民法院《關(guān)于審判人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定相比，新程序的回避規(guī)定簡直還停留在“初級(jí)階段”：比如未規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；未規(guī)定在調(diào)查取證過程中鑒定機(jī)構(gòu)和翻譯人員的回避；未規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提出的申請回避決定的時(shí)間等等。

　　三、對調(diào)查取證的規(guī)定

　　毫無疑問，根據(jù)工商行政管理機(jī)關(guān)多年執(zhí)法實(shí)踐所反映出的問題和法制觀念的更新，新程序適應(yīng)時(shí)代要求，對調(diào)查取證工作的規(guī)定增加了新的內(nèi)容，豐富了證據(jù)的種類，使其更具人性化和可操作性。比如第二十一條規(guī)定了辦案人員在調(diào)查取證時(shí)必須出示《中華人民共和國工商行政管理執(zhí)法證》而取消了舊程序關(guān)于辦案人員“應(yīng)當(dāng)出示縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)證明文件”的規(guī)定；第二十三條、第二十七條規(guī)定增加了計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、域外取證的證據(jù)形式；第二十八條至第三十一條增加對視聽資料、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)兩類證據(jù)的提取規(guī)定以及對現(xiàn)場檢查、抽樣取證和委托鑒定進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定；第三十四條規(guī)定先行登記保存處理決定的方式是五種，增加了根據(jù)情況采取證據(jù)保全措施和送交有關(guān)部門鑒定的方式；第三十五條增加規(guī)定采取強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；第三十六條增加了依法先行采取強(qiáng)制措施再補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)定等等。筆者認(rèn)為值得特別關(guān)注的是對案件調(diào)查終結(jié)的處理方式的規(guī)定，新程序規(guī)定辦案機(jī)構(gòu)無論是認(rèn)為違法事實(shí)成立、應(yīng)當(dāng)予以行政處罰，還是認(rèn)為違法事實(shí)不成立、應(yīng)當(dāng)予以銷案的；或者違法行為輕微、沒有造成危害后果、不予行政處罰的；或者案件不屬于本機(jī)關(guān)管轄?wèi)?yīng)當(dāng)移交其他行政機(jī)關(guān)管轄的；或者涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的，都應(yīng)寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，不同的是辦案機(jī)構(gòu)在前種情形下必須連同案卷交由核審機(jī)構(gòu)核審再報(bào)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查決定，在后種情形下則可以直接報(bào)送工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后處理，不需經(jīng)過核審機(jī)構(gòu)的核審。最后還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：新程序?qū)φ{(diào)查終結(jié)報(bào)告作出了更高的要求，增加了“相關(guān)證據(jù)及證明事項(xiàng)”和“自由裁量理由”兩項(xiàng)內(nèi)容。

　　新程序?qū)φ{(diào)查取證規(guī)定的不足表現(xiàn)在：未規(guī)定抽樣取證的費(fèi)用由誰承擔(dān)；未規(guī)定抽樣取證物品是否需要保留備份樣品；未規(guī)定辦案人員應(yīng)當(dāng)為案件保密、為具名的舉報(bào)人、申訴人、投訴人保密；未規(guī)定在調(diào)查取證中應(yīng)查實(shí)當(dāng)事人有無法定從重、從輕、減輕以及不予處罰的情形；未規(guī)定保護(hù)未成年人、聾啞人、孕婦、哺乳期婦女等特殊人群的合法權(quán)益等等。

　　四、對銷案的規(guī)定

　　銷案也稱撤案,指工商行政管理機(jī)關(guān)的辦案機(jī)構(gòu)立案后，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為市場主體的違法事實(shí)不能成立，報(bào)請撤銷立案的法律程序。長期以來,由于缺乏對立案和銷案時(shí)限、條件、程序的明確規(guī)定，基層工商行政管理機(jī)關(guān)大多都出現(xiàn)了多頭立案、隨意銷案的“老大難”問題，造成了執(zhí)法不公、權(quán)威受損的惡劣影響。為避免這一現(xiàn)象，新程序不僅在第十六條至第十八條對立案的時(shí)限、條件、程序作出了規(guī)定，而且第五十四條更首次明確了銷案是工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)對一系列材料審查后所作出的一種處理決定，賦予其給予行政處罰、不予行政處罰和移送其他機(jī)關(guān)等處理決定相等的法律地位，增強(qiáng)了銷案的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。通過對新程序的學(xué)習(xí)，筆者認(rèn)為正確的銷案程序應(yīng)該是：若案件調(diào)查終結(jié)或應(yīng)終止調(diào)查，辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)為違法事實(shí)不成立應(yīng)當(dāng)銷案的，寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，說明理由，則可以直接報(bào)送工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后處理；若案件調(diào)查終結(jié)，辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)為違法事實(shí)成立應(yīng)給予行政處罰并將案卷交由核審機(jī)構(gòu)核審，但核審機(jī)構(gòu)認(rèn)為違法事實(shí)不成立或已超過追責(zé)期限的也能建議銷案，在雙方意見達(dá)成一致后，由辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)重新寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，說明銷案理由，再直接報(bào)送工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后處理。

　　新程序在這方面美中不足的是對銷案未作詳盡、完善的規(guī)定，比如應(yīng)當(dāng)規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)必須將銷案的相關(guān)情況作書面記錄留存、實(shí)行對已作銷案處理的案件制訂回訪制度等。

　　五、對送達(dá)的規(guī)定

　　送達(dá)屬于行政處罰中的重要程序，是保證當(dāng)事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)和訴訟權(quán)的重要途徑。新程序?qū)λ瓦_(dá)文書的方式規(guī)定了四種：直接送達(dá)、委托送達(dá)或郵寄送達(dá)、公告送達(dá)。在這里要提醒辦案人員注意的是雖然送達(dá)方式的種類都相同，但實(shí)踐中針對不同種類的文書送達(dá)方式的應(yīng)用卻不同：（一）在行政處罰告知書和聽證告知書的送達(dá)方式中，直接送達(dá)、委托送達(dá)和郵寄送達(dá)三者之間的關(guān)系是并列關(guān)系，辦案人員可以自由選擇，如果采取上述三種方式無法送達(dá)則采取公告送達(dá)；（二）在除行政處罰告知書和聽證告知書以外的文書的送達(dá)方式中，直接送達(dá)與委托送達(dá)和郵寄送達(dá)之間的關(guān)系是遞進(jìn)關(guān)系，辦案人員不能自由選擇，只有在無法直接送達(dá)的情況下才能采取委托送達(dá)和郵寄送達(dá)，如果采取上述三種方式無法送達(dá)則采取公告送達(dá)。

　　與舊程序相比較，不難發(fā)現(xiàn)新程序中取消了留置送達(dá)這種方式，無疑讓人產(chǎn)生疑惑：《行政處罰法》第四十條明文規(guī)定處罰決定書的送達(dá)方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)致適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，而《民事訴訟法》第七十九條和《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見》第八十二條、第八十三條都規(guī)定了留置送達(dá)，但唯獨(dú)新程序取消了這種規(guī)定，勢必給辦案人員在實(shí)施行政處罰時(shí)造成合法（符合《行政處罰法》的規(guī)定）不合規(guī)章（不符合新程序）的尷尬局面！

　　除了重點(diǎn)講述的上述五個(gè)方面以外，新程序還對同級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)管轄權(quán)爭議、行政處罰決定書增加“采納當(dāng)事人陳述、申辯的情況及理由”這一內(nèi)容、加強(qiáng)工商行政管理機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督、建立和健全罰沒物資及無主財(cái)物的管理處理制度、規(guī)范工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法案卷制作等問題作出了新規(guī)定，筆者在此就不一一贅述。

　　“執(zhí)行實(shí)體法上的正確掩蓋不了程序上的錯(cuò)誤”，法律程序的完善是依法治國的必然要求。在現(xiàn)代法治國家中，程序體系的嚴(yán)密化可以促進(jìn)法的發(fā)展，隨著程序化法律操作過程的展開，依法治國必將更容易實(shí)現(xiàn)！